Прийняття Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» дало можливість здійснювати конкретні заходи з реформування місцевого самоврядування. Чи виправдає очікуванням суспільства таке об’єднання громад, чи буде воно за своїм змістом насправді добровільним, чи стануть ці громади самодостатніми та ефективними?
Найближчим часом пересвідчимось. Ризиків у цій царині більш ніж достатньо, – від кабінетного розуміння сутності реформ до їх буквального несприйняття самими громадами.
Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» опубліковано на початку березня цього року. Його первинний зміст (законопроект № 0915), запропонований Кабміном, у порівнянні з внесеним до другого читання від 2 лютого 2015 р. зазнав значних змін і покращень – більше половина тексту викладена по-іншому.
Втілення цього закону в життя територіальних громад є завданням не з простих. Таке об’єднання не повинно перетворитись у кабінетне і фасадне утворення штучних «громад», не стати панацеєю — мусимо всіх об’єднати, а коли добровільно не захочуть, то ми їх через перспективні плани все одно зведемо в одне ціле.
Чиновники чомусь вважають, що лише їхнє бачення «спроможних територіальних громад» та «перспективні плани» об’єднання здатні спонукати сільські, селищні і міські громади усвідомити, що влада хоче як краще.
Зрештою, а коли влада хоче щось погане для людей? Уважають, що найбільше гальмують ці реформи безпосередньо сільські, селищні і міські голови через нерозуміння і небажання їх проводити, відчуття страху. Цікаво, а хтось взагалі запитував цих людей про потрібність таких об’єднань?
Перш, ніж розпочинати реальні процеси добровільного, а не штучного об’єднання, потрібно вирішити ряд концептуальних питань застосування відповідного закону. Звернемо увагу на деякі із них.
По-перше, однією із умов об’єднання є «якість та доступність публічних послуг», яка не може бути нижчою, ніж до об’єднання. Так, за даними опитування, проведеного Фондом «Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва» з 19 по 24 грудня 2014 р. на замовлення Центру політико-правових реформ, якість надання адміністративних послуг в Україні загалом позитивно оцінюють лише 5 відсотків населення. Про яку ж якість тоді йдеться? Хто б мав визначати якість і доступність цих послуг? Які критерії та процедура оцінки наявного стану адміністративних послуг?
Отже, важливо не цементувати проблеми неякісного надання відповідних послуг чи примітивно змінювати вивіски державних реєстраторів, а паралельно діагностувати цю якість і покращувати її через практичну передачу повноважень (децентралізацію) органам місцевої влади.
По-друге, одним із ініціаторів об’єднання можуть бути члени територіальної громади уформі місцевої ініціативи. Так, але зважаючи на те, що за оцінками різних експертів заледве 10-15 відсотків територіальних громад України мають Статути, процедура місцевих ініціатив врегулювана у ще меншій кількості громад. У деяких із них вона є майже нереальна.
Так, у місті Херсон суб’єктом місцевої ініціативи може бути ініціативна група членів територіальної громади чисельністю не менше 500 громадян, а в місті Рівне — не менше 1000 осіб. Загалом, ініціативні групи мають зібрати на підтримку місцевих ініціатив від 5 до 25 тис. підписів громадян.
Зрештою, чи достатньо у нас прикладів (історій успіху) стосовно ініціювання і реалізації місцевих ініціатив загалом? З іншого боку, як можна говорити про ініціювання відповідного об’єднання органами самоорганізації населення, коли їхня діяльність на законодавчому рівні суттєво гальмується, не створено передумов на місцевому рівні для їх ефективного розвитку.
Для цього потрібно активізувати на рівні територіальних громад процедури внесення місцевих ініціатив, зокрема, тих, що стосуються питань об’єднання. Такі місцеві ініціативи мають бути максимально реалістичними, доступними і демократичними. Окрім цього, має ефективно розвиватись і функціонувати самоорганізація населення – діяльність будинкових, вуличних, квартальних і районних комітетів.
По-третє, законодавець вводить в обіг термін «громадські обговорення», зазначаючи що порядок їх проведення має визначатись відповідною радою. Відповідні громадські обговорення, як визначено у Законі, можуть відбуватись у формі громадських слухань, зборів громадян чи інших форм консультацій з громадськістю.
Як провести громадські слухання, коли у переважній більшості громад їх практично майже ніколи не проводять? А якщо проводять, то наскільки ретельно враховують їх результати? Як організувати збори громадян, коли відсутній законодавчий порядок їх проведення? Якщо йдеться про консультації з громадськістю, то у якій формі вони мають проводитись – публічного громадського обговорення чи вивчення громадської думки? Або чи достатньо провести конференцію, форум, теле- або радіо дебати, інтернет-конференцію, електронні консультації, соціологічне дослідження та спостереження, щоб належно обговорити ініціативу із об’єднання територіальних громад?
Необхідно розробити взірцеві (модельні) проекти положень про порядок проведення громадських обговорень із розгляду питань добровільних об’єднань територіальних громад. Ці проекти мають максимально детально і чітко визначити послідовність розгляду ініціативи із такого об’єднання, а також внесення і врахування відповідних пропозицій.
По-четверте, як має працювати і приймати рішення щодо підготовки проекту про об’єднання спільна робоча група? Який кількісний склад оптимальний для її ефективної роботи? Чи обов’язковим є протоколювання засідань цієї робочої групи?
Варто виробити рекомендації щодо регламенту роботи, процедур прийняття рішень і типових документів, необхідних для діяльності спільних робочих груп щодо добровільних об’єднань.
По-п’яте, рішення про підтримку об’єднання громад, окрім місцевих рад можуть бути прийняті на місцевому референдумі. Як реалізувати це право громади, коли щонайменше у ВРУ відсутній законопроект про місцевий референдум? А що робити, коли рада відмовиться приймати рішення і захоче винести це питання на референдум? Глухий кут.
За таких обставин для створення повноцінних умов об’єднань громад важливим є внесення та прийняття Закону «Про місцеві референдуми».
По-шосте, ОДА отримали нове повноваження – надавати висновки щодо відповідності проекту рішення про добровільні об’єднання вимогам Конституції та законам України. Ці висновки мають бути затверджені розпорядженнями голів відповідних обладміністрацій. Чи передбачатиме таке додаткове повноваження введення у структуру ОДА нових працівників на штатних посадах, які б займалися підготовкою таких висновків?
По-сьоме, даним законом введено ще одну виборну посаду – сільського, селищногостаросту. Він буде діяти відповідно до положення, яке має бути затверджене радою об’єднаної територіальної громади. Що б мало визначати відповідне положення? Оскільки за своїм статусом він буде посадовою особою місцевого самоврядування, варто чітко визначити його функціональні обов’язки та можливості для вирішення проблем конкретної громади.
Отже, для проведення насправді добровільного об’єднання територіальних громад недостатньо пробувати зверху нав’язувати методики або плани. Адже такий радянський підхід до примусової колективізації не забезпечить якісних реформ. Першочергово потрібно активізувати і реанімовувати механізми місцевої демократії та самоорганізації населення.
Без можливості затвердження відповідного рішення самими людьми на місцевих референдумах чи безпосередньої участі населення в ініціювання та обговоренні цих питань такі об’єднання залишатимуться черговою фасадною реформою, яка не приживеться до сільських, селищних і міських громад.
ІПЦ «НАШЕ ПРАВО»